Les produits pétroliers sont pour l’essentiel soumis à deux taxes :

• la TIPP, qui est fixée en fonction des quantités et qui est donc totalement indépendante des prix ;
• et la TVA qui est proportionnelle au prix et dont, lorsque les prix augmentent, le produit augmente mécaniquement.

La TIPP, sans en revêtir formellement l’aspect, se comporte comme une taxe carbone. La TIPP flottante est au contraire un mécanisme contraire à l’idée d’une taxe carbone. Mise en place par le gouvernement Jospin, elle entend amortir l’effet de la hausse des cours du pétrole sur les prix de l’essence à la pompe, notamment pour les ménages.

Cette note propose un mécanisme de conversion progressive et partielle de la TVA en taxe carbone incorporée à la TIPP permettant de lisser les hausses, de réduire conjoncturellement leur impact sur le budget des ménages sans compromettre à terme les ressources de l’Etat et des Régions. Ce dispositif pourrait par ailleurs s’inscrire élégamment dans les suites du Grenelle de l’Environnement comme des propos du Chef de l’Etat sur la fiscalité.

1. Rappels

Les montants de la TIPP sur ces produits sont automatiquement abaissés à hauteur du surcroît de TVA consécutif à l’augmentation des prix des produits pétroliers, lorsque le cours moyen du pétrole brut de référence Mer du Nord (Brent daté) sur les marchés internationaux augmente de plus de 10 %. A l’inverse, et suivant le même mécanisme, ils sont revalorisés lorsque les cours du pétrole brut seront de nouveau orientés à la baisse. Cette TIPP flottante avait été complétée par une baisse forfaitaire supplémentaire de 20 centimes de franc par litre, dite " bonus fiscal ".

La suppression de ces deux mécanismes de modulation des prix à la pompe en faveur des consommateurs s’est traduite par une augmentation de la fiscalité sur les carburants au profit de l’État. Selon Bercy, cette augmentation fiscale devait, au départ, être plus que compensée à la pompe pour les particuliers par la baisse du dollar (devise de référence sur le marché international des carburants) par rapport à l’euro. Principale taxe sur les carburants (75 % du prix à la pompe), la TIPP rapport à l’Etat plus que l’impôt sur le revenu (plus de 25 milliards d’euros). La TIPP flottante n’a en fait guère provoqué d’effets spectaculaires. Ni son instauration, ni sa suppression n’a changé grand-chose au classement européen des prix des carburants où la France se distingue par un prix TTC proche de la moyenne et par un prix hors taxe parmi les plus bas. Réalisée sous le gouvernement Raffarin, la responsabilité de la suppression de la TIPP flottante revient à l’équipe Jospin qui avait programmé cette mesure.

La TIPP flottante répond donc à une préoccupation sociale. Mais les moyens choisis s’inscrivent dans une vision de court terme. En effet, l’augmentation des prix du baril de pétrole est la conséquence de la raréfaction de cette ressource. Elle est donc inéluctable. Par ailleurs, notre pays s’est engagé à réduire de manière drastique ses émissions de gaz à effet de serre. Il s’agit, concrètement, de « décarboner » notre économie, et, en particulier, les modes de déplacement. Et l’augmentation du prix du pétrole est indispensable à cette transition énergétique dès lors, toutefois, que l’économie serait en mesure de proposer des alternatives au consommateur.

2. Pouvoir d’achat versus développement durable

Si, face à la nécessaire et inéluctable diminution de la consommation d’énergies fossiles, il faut accompagner les personnes fragilisées et maintenir la croissance nécessaire à la production d’énergie de substitution, la solution ne peut être de rendre indolore la hausse du coût des énergies fossiles à travers un mécanisme comme celui de la TIPP flottante. Au contraire, il faut utiliser la fiscalité sur les carburants pour rendre cette hausse progressive, permettant aux acteurs économiques et aux particuliers d’anticiper, et de ne pas subir une rupture énergétique subite aux conséquences sociales dramatiques. A cet effet, une partie des hausses de ressources pourrait être affectée au développement de l’offre et des usages alternatifs dans la mesure où ce type d’action serait effectivement efficace dans le contexte économique de court et moyen terme.

L’augmentation du prix du pétrole est due à la politique de l’OPEP, à la consommation importante des Etats-Unis et de la Chine, aux incertitudes internationales comme aux anticipations sur la survenue des pics de Hubert. Il en résulte un cours du baril très volatile et tendanciellement croissant. Aussi une TIPP flottante serait-elle donc inadaptée, très coûteuse et d’un affichage peu pertinent au regard des problèmes posés.

3. Nécessité de prendre en compte la question du coût pour le consommateur

Alors que le prix du baril dépasse désormais sans doute durablement les 100 dollars US, le rétablissement d’un mécanisme d’amortissement revient nécessairement sur le devant de la scène d’autant que le transport est un élément clef de la mobilité nécessaire au développement économique. A ce compte, défense du pouvoir d’achat et développement vont de pair. Un autre élément est à considérer : la TIPP est devenu un des principaux outils d’autonomie financière des régions. Depuis le 1er janvier 2006, les ressources de TIPP attribuées aux régions "sont constituées par l’attribution d’une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers perçue sur les quantités de supercarburants sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région ou de la collectivité territoriale de Corse" (article 52 de la loi de finances pour 2005). En outre, depuis le 1er janvier 2007, les régions ont la possibilité de voter un taux spécifique sur les trois carburants (SP 95, SP 98, gazole).

Avec le mécanisme antérieur de la TIPP flottante, les ressources issues de la TIPP sont revalorisées lorsque le cours du pétrole brut est de nouveau orienté à la baisse, les bénéficiaires de cette TIPP, dont les régions, récupérant alors les ressources concédées en période d’inflation. Toutefois, pour que le système fonctionne, il faut que les périodes de baisse et de hausse s’équilibrent à long terme. Ce qui risque de n’être plus jamais le cas compte tenu des projections les plus vraisemblables. Restaurer la TIPP "flottante" conduirait à une diminution des ressources des régions alors que l’Etat bénéficierait d’une croissance de ses ressources issues de la TVA. La solution pour maintenir les ressources des régions serait que l’Etat renonce, à leur profit, à une partie des fonds issus de la TVA. Difficile dans le contexte actuel ! A défaut, les régions pourraient utiliser le mécanisme de modulation de la part régionale dans la TIPP totale prévu dans l’article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005. En pratique, certaines régions ne pourraient recourir à cette possibilité, ayant déjà procédé à une modulation maximale de leur tarif de TIPP. C’est donc assez logiquement que le Premier ministre, François Fillon, a exclu de proposer "des mesures qui viseraient à baisser artificiellement le prix" des carburants, écartant implicitement la restauration de la TIPP "flottante" au motif que l’augmentation des prix du pétrole est inexorable.

4. Peut-on s’orienter vers un mécanisme cumulant les avantages et excluant les inconvénients tant de la TIPP flottante que du mécanisme actuel ?

Il semble en premier utile de disposer d’un mécanisme d’écrêtage, ou de lissage, des prix des carburants lorsqu’ils sont fixés par un système de marché spéculatif, dont les réactions à la conjoncture sont par nature imprévisibles et chaotiques. Dans un contexte où les prix du baril peuvent ainsi augmenter ou baisser, ce mécanisme offrirait l’avantage, pour les usagers professionnels (agriculteurs, pêcheurs, transporteurs, PME) d’une meilleure visibilité sur leurs charges à venir, et leur permettrait d’être moins sensibles à ces variations brutales de prix, sans pour autant compromettre les ressources fiscales à long terme pour l’Etat. Or, si les prix élevés du brut aujourd’hui sont partiellement l’effet de causes conjoncturelles, ils sont surtout l’effet d’une limite physique vers laquelle nous nous orientons inexorablement.

Ce n’est pas tellement l’épuisement des stocks qui est en vue – il y a trop de pétrole disent certains experts sans que ce soit une contradiction définitive-, mais la baisse du débit annuel relativement à la demande prévisible. Les puits situés géographiquement près des principales zones de consommation ont commencé à décliner. Les Etats-Unis et la Chine, actuellement les plus grands consommateurs, ont atteint il y a quelques années leur pic de production (le fameux “pic de Hubert”), et le pic (relatif, celui qui détermine les cours) de production mondial sera atteint, selon des estimations raisonnables, entre 2007 et 2025. Nous approchons donc insensiblement de la zone de turbulence. Dans l’absolu, c’est un système inverse à celui de la TIPP flottante qu’il conviendrait de mettre en place pour réorienter notre économie vers d’autres modes de consommation, et vers d’autres sources d’énergie.

D’ailleurs, l’idée d’une "surtaxation" (ou plutôt surimposition) des compagnies pétrolières a même germé dans certains esprits, dont certains politiques, à la vue des bénéfices réalisés actuellement par les pétroliers, ce qui est en complète contradiction avec le principe d’un écrêtage de l’effet prix.

5. Proposition. Comment concilier tous ces éléments ?

En persévérant dans la voie dans laquelle le gouvernement s’était engagé à suivre, sans réellement, jusqu’à présent en prendre la mesure de l’intérêt au-delà de l’affichage, celle d’une écologisation progressive de la fiscalité.

Toutes les considérations qui précèdent militent pour que la TIPP ne serve pas d’amortisseur à la hausse du produit de la TVA résultant d’une hausse des prix mais qu’au contraire on augmente la part carbone et fixe de la fiscalité tout en lissant ses effets dans le temps. Il ne reste donc qu’une voie, compenser la hausse de la TVA non pas par un abattement fiscal mais par un déport de la TVA d’une part de son assiette (la valeur ajoutée) vers une assiette s’assimilant au contenu carbone sur lequel s’appliquerait un taux rendant le produit équivalent au produit « gelé » au moment du déclenchement du dispositif. Dans un premier temps, il serait possible de geler l’assiette de la TVA ou de la plafonner au motif qu’il est injuste qu’elle incorpore par ailleurs la TIPP. Mais un tel mécanisme aurait toutes les chances d’être "retoquée par l’Europe. Aussi bien, la TIPP, pour ce faire, devrait être « idéalement » convertie dans le même système de taxe carbone dont ce serait ainsi, dans la logique du Grenelle de l’Environnement, la première vraie application. Mais, ceci n’est pas indispensable.

Il existe plusieurs manières de mettre un tel dispositif en pratique. Ainsi, si l’on reprend les mêmes mécanismes déclencheurs que ceux prévus pour la TIPP flottante, lorsque les cours du Brut de référence augmentent de 10%, on affecte un certain pourcentage, par exemple 10% (ce peut-être un autre pourcentage mais celui-ci a le mérite de la simplicité) de l’assiette de la TVA à une taxe carbone équivalente, laquelle sera confondue avec la TIPP existante. Le mixte TIPP-TVA sera considéré comme formant un seul et même impôt « instillant une part d’écologie dans la fiscalité globale » pour reprendre une expression utilisée par le chef de l’Etat. Ce système, sans retour, garantit que le produit fiscal de l’Etat ne dépassera jamais en Euro constant environ 25% du produit actuel, même en cas de doublement ou triplement du cours de référence du brut pétrolier. Il permet un lissage par palier, autorise la compensation sous forme de TEC au regard des règles de l’OMC et constitue une première ébauche d’une fiscalité carbone « douce » de transition.

Il permet d’adoucir conjoncturellement l’effet de la hausse des carburants sans compromettre à terme les finances de l’Etat et des Régions, le taux de la TIPP-Carbone restant alors modulable par référence à la valeur carbone telle qu’elle tend progressivement à s’instaurer sur divers marchés nationaux, européens et internationaux.

A l’attention du Président de la République (note exclusive transmise le 20 avril 2008)

Patrice HERNU
Président de France Europe Planète Bleue
Administrateur de l’Insee

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