Le domaine des transports aériens constitue l’un des plus importants contributeurs à l’effet de serre ainsi qu’au réchauffement climatique, dans la mesure où il s’agit d’un mode de transport particulièrement gourmand en énergies fossiles. Un Boeing 747, en plein vol, présente ainsi une consommation horaire moyenne de 11,2 tonnes de carburant ; dans le cas de l’Airbus 300, il s’agit de 6 tonnes et de 5,8 pour le Boeing 767. Or le parc aérien mondial – conçu comme l’ensemble des appareils civils en exploitation – était composé d’un peu plus de 16.000 appareils en 2003 et devrait, à l’horizon 2023, en comporter près de 35.000 (source : Exeltech Aerospace). Le problème posé par l’augmentation prévisible des émissions du secteur à moyen terme se pose donc objectivement, nonobstant les efforts consentis dans ce domaine par les constructeurs d’aéronefs, les compagnies aériennes ou encore les autorités aéroportuaires.

L’exacte appréciation de la mesure dans laquelle le transport aérien participe à l’effet de serre, par rapport à d’autres pollutions, ne fait pas véritablement consensus. Des ONG de défense de l’environnement particulièrement attentives à la question, comme T&E (European Federation for Transport and Environment), soutiennent que le secteur serait responsable à lui seul de « cinq à 10% » du changement climatique dans le contexte européen. Pour la Commission européenne, en revanche, la part des transports aériens dans les émissions de gaz à effet de serre de l’UE serait de l’ordre de 3 % ; mais il est reconnu que cette proportion augmente constamment et pourrait compromettre, à terme, les progrès réalisés dans d’autres secteurs. L’augmentation du parc aérien devrait s’accompagner assez logiquement d’une augmentation corrélative de 10% des émissions polluantes d’ici à 2012, ce qui annulerait près d’un quart de l’effort de réduction que les pays de l’Union doivent consentir de 2008 à 2012 conformément au Protocole de Kyoto[1]. Du reste, la contribution proprement européenne à ce mouvement faisait l’objet, dès le mois de décembre 2005, d’un constat sans illusions du Conseil des ministres de l’environnement, ce dernier soulignant que l’Union était à elle seule « responsable d’environ la moitié des émissions de CO2 provenant du transport aérien international ».

Parmi les polluants rejetés par un jet figurent typiquement le dioxyde de carbone (CO2), l’oxyde d’azote (NOx), le monoxyde de carbone (CO), des hydrocarbures imbrûlés (HC), des particules de suie (soot particles) et de la vapeur d’eau. Celle-ci se présente sous l’aspect traditionnel des traînées, lesquelles évoluent assez souvent en nuages de haute altitude, de type cyrrus. On sait que la présence de nuages en haute atmosphère accentue l’effet de serre, mais la contribution spécifique des nuages « artificiels » provoqués par les avions demeure actuellement une inconnue. Au reste, tous les composants cités ne présentent pas les mêmes dangers en termes de réchauffement : si le CO2 est un gaz à effet de serre « direct », le HC et le NOx participent plutôt à la formation d’ozone et à la réduction du méthane… l’un comme l’autre étant des gaz à effet de serre. Comme on le voit, l’aspect scientifique du problème est d’emblée complexe et n’a certainement pas révélé toutes ses implications : on le constatera du reste ci-après, dans le contexte européen, à propos de la délicate question de l’intégration des NOx dans la famille des gaz à effet de serre « officiels ».

L’aviation civile commerciale, « oubliée » du Protocole de Kyoto

La question de savoir à quels secteurs industriel s’applique le Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997 appelle, à la lecture même du texte, une réponse circonstanciée dont il ressort en tout état de cause que le secteur des transports aériens était d’emblée exclu de son champ d’application. De prime abord, le Protocole ne s’attache d’ailleurs que très sommairement à la question des domaines d’activité visés : à cet égard il évoque parfois « les secteurs pertinents de l’économie nationale » (art 2 a) i)), ou bien encore « tout secteur de l’économie », comme c’est du reste le cas dans l’article 6 paragraphe 1 relatif au système d’échange des permis d’émission. Toujours à première vue, cette relative généralité dans la détermination des secteurs économiques et industriels visés était confortée par le contenu de l’Annexe A, laquelle contient, à côté d’une liste des gaz à effet de serre visés – initialement au nombre de six – une liste de secteurs et catégories de sources comportant bien le mot « transport ». Celui-ci pourtant se réfère, dans ce contexte, aux seuls transports nationaux, correspondant donc aux déplacements réalisés à l’intérieur du territoire des Etats Parties. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) résultant des transports internationaux, qu’ils soient aériens ou maritimes, font quant à eux l’objet d’une discrète échappatoire consistant à confier leur traitement non pas aux organes du Protocole – au premier rang desquels la Conférence des Etats Parties, qui se réunit annuellement – mais aux organisations intergouvernementales en charge des modes de transports correspondants. Telle est la philosophie de l’article 2 paragraphe 2 du texte, qui dispose :

« Les Parties visées à l’annexe I cherchent à limiter ou réduire les émissions de gaz à effet de serre non réglementées par le Protocole de Montréal[2] provenant des combustibles de soute utilisés dans les transports aériens et maritimes, en passant par l’intermédiaire de l’Organisation de l’aviation civile internationale et de l’Organisation maritime internationale, respectivement. »

Il convient de signaler que pour les autres secteurs effectivement visés par le Protocole, ce dernier requérait des Etats Parties qu’ils procèdent à l’établissement d’ inventaire nationaux des sources de GES ou « greenhouse gas inventories » (article 3 paragraphe 4), et ce au moyen d’une méthodologie arrêtée par les organes compétents du Protocole, au premier rang desquels l’ « organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique » plus commodément désigné par l’acronyme SBSTA (article 5 paragraphe 2).

Concernant plus particulièrement les pays européens cette obligation se décline, comme on peut l’imaginer, en plans nationaux d’affectation des quotas d’émission dont la substance répond aux exigences d’une directive 2003/87/EC (directive ‘quotas’) entrée en vigueur le 25 octobre 2003. Il va sans dire que cette directive constitue en réalité l’ossature d’un dispositif fort complexe auquel participent également d’autres textes, comme (au hasard…) la décision 2004/156/CE « concernant l’adoption de lignes directrices pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre », ou bien encore la directive 2004/101/CE du 27 octobre 2004 dont l’objet consiste grossièrement à assurer l’articulation entre le marché européen des émissions de GES, appelé « European Union Greenhouse Gas Emission Trading Scheme » ( EU-CTS, ou SCEQE selon que l’on adopte l’acronyme anglo-saxon ou français…) et les dispositifs d’échange mondiaux prévus aux termes du Protocole, autrement dit les « mécanismes de projet »[3]. A cet ensemble déjà fort complexe s’ajoute naturellement la nécessité de « ventiler » l’objectif global de réduction communautaire entre les différents Etats de l’Union, problématique dite de l’ «  accord de partage de la charge » ou « burden sharing » dont une dernière mouture devait être entérinée par la Commission dans le cadre du « paquet énergie-climat » présenté le 23 janvier 2008.

En se limitant à ces seuls éléments, on saisit donc que l’éventuelle intégration du secteur des transports aériens suscite plusieurs problèmes fort complexes comme l’incorporation des émissions correspondantes aux inventaires de gaz à effet de serre ou encore les modalités de leur introduction au marché européen EU-CTS, sans parler du rôle dévolu à l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (OACI). Quelques développements récents incitent cependant à faire le point : c’est le cas surtout d’un actuel projet de directive qui pourrait être finalisé et adopté dans le cadre de la présidence française de l’Union, au cours du deuxième semestre 2008.

Action de l’UE jusqu’à l’adoption de la proposition de directive du 20 décembre 2006

Il convient, pour brosser un panorama rapide des travaux réalisés par l’UE et plus spécialement par la Commission, de procéder à l’énumération chronologique des éléments suivants, qu’on ne fera ici qu’évoquer sommairement :

- Lancement par la Commission d’une consultation publique, achevée au début de l’été 2005, laquelle a permis de recueillir quelques 5000 réponses et observations émanant entre autres participants des entreprises et ONGs compétentes. La consultation faisait suite, en pratique, à un séminaire organisé par le Parlement européen au mois de janvier précédent ; le rapport final exposant la teneur des opinions recueillies a été publié par la DG-Environnement sous le titre « Giving wings to emission trading » (juillet 2005).

- Adoption d’une Communication de la Commission, également dite « Stratégie », diffusée à compter du 27 septembre 2005 sous le titre « réduction de l’impact de l’aviation sur le changement climatique ». Ce document désigne l’intégration de l’aviation civile à l’EU-CTS comme la meilleure option envisageable, ou pour être précis, y voit « la méthode la plus prometteuse » (paragraphe 7). Le texte définit de même quelques options fondamentales, comme par exemple la perspective d’une solution concernant indifféremment tous les transporteurs quelle que soit leur nationalité (intra ou extra-européenne), et se penche également sur le surcoût que l’initiative pourrait entraîner pour les passagers. La communication préconise par ailleurs la mise en place d’un groupe de travail chargé d’étudier un scénario consistant à ne prendre en compte que le CO2, à l’exclusion des autres GES produits par les aéronefs (oxyde d’azote, vapeur d’eau, etc). En dépit de cette restriction, le texte a été accueilli favorablement par les ONG écologistes mobilisées sur le dossier, et notamment par la coalition dénommée ‘Green-10’ (laquelle comprend entre autres le WWF ainsi que l’influente fédération T&E déjà évoquée).

- Constitution effective du groupe de travail ad hoc sur l’aviation et l’effet de serre, réuni en pratique à quatre reprises du mois de novembre 2005 à mars 2006. Composé de vingt-cinq experts, le groupe se voyait affecter un agenda technique complexe comportant des questions telles que la détermination exacte des vols et émissions visées, le maintien de l’exclusion pour certains types de vols – au bénéfice par exemple des petites compagnies ou des avions privés – de même que l’allocation des quotas correspondant aux émissions du secteur et leur articulation avec les mécanismes déterminés par le Protocole de Kyoto. Le groupe était également chargé, dans ce contexte, d’envisager les modifications requises aux instruments communautaires préexistants, qu’il s’agisse de la directive ‘quotas’ de 2003 ou de la décision 2004/156/EC portant modalités de déclaration des émissions de GES en Europe. Le rapport final du groupe a été publié au mois d’avril 2006. A noter que parmi les nombreuses associations professionnelles invitées à contribuer à ses travaux figuraient l’IACA (International Emissions Air Carrier Association), l’IETA (International Emissions Trading Association) ou encore l’ASD (Aerospace and Defense Industries Association of Europe) , laquelle a produit une contribution de principe – position paper – en date du 24 janvier 2006.

- Conclusions du Conseil « environnement » du 2 décembre 2005 sur la réduction de l’impact de l’aviation sur le changement climatique. Dans le cadre de ces conclusions – formulées alors que le groupe de travail commence ses travaux – le Conseil rappelle que « l’intégration du secteur des transports aériens dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission (SCEQE) semble être la méthode la plus prometteuse, l’échange d’émissions étant déjà appliquée au sein de l’Union » ; et le Conseil encourage la Commission à présenter une proposition législative à cet effet.

- Adoption par le Parlement européen, par 439 voix pour, 74 contre et 102 abstentions, d’une « résolution non législative » en date du 4 juillet 2006, dont la substance reprend assez largement les suggestions précédemment intégrées à la communication de septembre 2005 ;

- Enfin, la Proposition de directive proprement dite du 20 décembre 2006 (2006/0304 (COD)) portant modification de la directive 2003/87/CE « afin d’intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre ».

Avancement du projet de directive ‘Aviation’ dans le contexte de la procédure de codécision A compter de l’adoption du projet, les activités de l’Union changent logiquement de nature et passent d’une démarche analytique et prospective à un véritable processus normatif, identifié en l’occurrence à la très complexe procédure dite de codécision. Sans entrer dans le détail ni se livrer à de laborieux rappels, il convient de rappeler que la codécision emporte la mise en place d’une « navette triangulaire » entre la Commission, le Conseil et le Parlement, de même que la consultation d’organismes tiers comme le Conseil économique et social européen et la réalisation, à divers stades, d’analyses d’impact partielles. A l’heure où nous écrivons, les étapes suivantes ont été franchies et s’ajoutent aux travaux jusqu’ici évoqués :

- avis du Comité économique et social européen du 30 mai 2007 ;

- avis du Comité des régions du 10 octobre 2007 ;

- vote du Parlement en première lecture le 13 novembre 2007, portant « résolution législative » ;

- « Accord politique » obtenu au sein du Conseil des ministres de l’environnement le 20 décembre 2007.

A ce stade, l’avancement du dossier devrait encore comporter une deuxième lecture par le Parlement européen – laquelle devrait intervenir courant 2008, sans doute dans le contexte de la présidence française de l’Union – puis une seconde lecture par le Conseil. En cas de désaccord persistant entre les deux institutions, la procédure de codécision prévoit le recours à un comité de conciliation. Pour l’heure toutefois il ne semble pas que ce scénario doive se vérifier, quoique les différents organes impliqués aient successivement modifié les propositions initiales de la Commission – le Parlement ayant schématiquement tendance à adopter des positions environnementales plus radicales, là où la Commission et le Conseil adoptent visiblement une ligne plus « mesurée » et plus conforme aux vues de l’industrie.

Problématiques et sujets en discussions.

Les points actuellement en discussion, sur lesquels on présentera ci-après une brève synthèse, sont les suivants :

Détermination des lignes aériennes & des opérateurs visés.

Sont concernés tous les vols intra-communautaires, de même que les vols à partir et à destination du territoire de l’Union – de sorte que sont impliqués la quasi-intégralité des avions commerciaux décollant ou atterrissant dans les aéroports européens. Quelques catégories d’aéronefs demeurent toutefois exclues du dispositif selon la proposition de directive ; ce sont les « aéronefs d’Etat »[4], les engins employés « conformément aux règles de vol à vue » (soit essentiellement les engins évoluant sans contrôle de vol au sol et sans motorisation, à l’instar des planeurs et dirigeables, peu connu il est vrai pour leur contribution à l’effet de serre…), et les aéronefs dont le poids au décollage est inférieur à 5,7 tonnes, ce qui a pour effet d’exclure également la plupart des jets privés.

Il est à noter que sur le plan géographique, la desserte aérienne des régions dites « ultrapériphériques » - dans le jargon communautaire, les RUP – est également impliquée : ceci concerne les départements français d’outre-mer ainsi que les communautés autonomes espagnoles et portugaises des Canaries, Madère, les Açores, etc. Toujours au titre de l’extension géographique, mais dans un autre registre cette fois, le projet de directive est considéré comme présentant un intérêt pour l’Espace Economique Européen (EEE), ce dernier désignant de facto les pays non-membres de l’Union mais intégrés à l’Association Européenne de Libre-Echange (AELE) ; le texte a donc vocation à s’étendre à ceux-ci - à savoir l’Islande, la Norvège et le Liechtenstein – sous réserve de consultations et d’accords complémentaires en ce sens[5]. Les opérateurs industriels concernés sont les compagnies aériennes ou, pour reprendre le vocabulaire officiel en usage, les « exploitants d’aéronefs ». C’est donc à eux qu’il s’agit d’affecter des quotas d’émission échangeables. Techniquement parlant, et comme devait le rappeler la Commission, l’exploitant peut être identifié au moyen du système d’immatriculation des aéronefs gérés par l’OACI – on parle à cet égard « d’indicateur OACI » - ou de tout autre indicateur reconnu assurant le même office. Si l’identité de l’exploitant ne peut être connue par ce moyen, il convient de considérer le propriétaire de l’appareil comme l’exploitant.

Détermination des substances visées

Seul est concerné le dioxyde de carbone (CO2) ; cependant les émissions des aéronefs à réaction comportent, ainsi qu’on l’a indiqué en introduction, un autre gaz à effet de serre ou pour être précis une autre famille de gaz, à savoir les oxydes d’azote (NOx). La toxicité de ces derniers, comme d’ailleurs l’essentiel de leur contribution à l’effet de serre, est dû en pratique au dioxyde d’azote NO² qui, au contraire de son instable cousin le NO, est stable et persistant dans l’atmosphère. Cela étant la situation des NOx est complexe à plus d’un titre, car sa contribution à l’effet de serre est moins bien connue que celle du CO2 et suscite encore certaines controverses scientifiques. Toujours est-il que l’éventuelle intégration des NOx au dispositif européen devait susciter d’intenses débats tant au sein du groupe de travail qu’aux stades ultérieurs du processus.

Dans ce contexte, certains opérateurs industriels faisaient observer, à l’instar de l’Aerospace and Defence Industries Association of Europe (ASD), que les NOx sont absents de la liste des gaz à effet de serre visés par le Protocole de Kyoto. Techniquement le constat est exact, l’Annexe A au Protocole ne comportant d’ailleurs que six GES ; et bien que l’article 21 paragraphe 3 du texte soit consacré aux modalités d’amendement des annexes, le NOx n’a jamais été ajouté à cette liste succincte. En ceci, du reste, le Protocole de Kyoto témoigne d’une faiblesse certaine par rapport à d’autres instruments juridiques régionaux intégrant quant à eux des objectifs de réduction des NOx, à l’instar du Protocole de Göteborg à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, adopté en 1999 sous les auspices de la Commission économique pour l’Europe (UNECE). Au surplus, les rejets de NOx induits par l’aviation civile font d’ores et déjà l’objet de normes au niveau mondial, adoptées en l’occurrence par le Comité de la protection de l’environnement de l’OACI (une norme dite CAEP-08 étant pour l’heure en préparation dans ce domaine). Au sein du groupe de travail fut discutée l’idée d’internaliser le coût de l’impact environnemental du NOx en affectant aux efforts de réduction de CO2 un facteur de multiplication – l’idée consistant en somme à compenser l’ « abandon » des objectifs de réduction de l’oxyde d’azote par un effort supplémentaire consenti sur le front du CO2. Bien que le parlement ait entériné cette idée, le Conseil est revenu sur ce point pour l’abandonner. La position finalement retenue – qui consiste à se concentrer sur le seul CO2, sans facteur de multiplication – est largement conforme aux attentes des industriels et des compagnies aériennes, ainsi qu’en attestent les diverses contributions et prises de positions de ces milieux. Pour autant cet aspect du dossier n’est pas intégralement exclu de l’agenda de la Commission, en ce sens que son traitement est simplement différé : en effet la proposition de directive souligne que la Commission traitera le sujet séparément en formulant « une proposition avant la fin de l’année 2008 en vue de traiter les émissions d’oxyde d’azote de l’aviation suite à une étude d’impact détaillée ».

Objectifs quantitatifs de réduction, base de référence & échéancier

La Commission a proposé de calculer les objectifs de réduction de CO2 des compagnies aériennes sur la base de la moyenne des rejets constatés au cours de la période 2004-2006 (niveau plus sommairement désigné, dans la terminologie anglo-saxonne en usage, par la formule « cap »). Il faut convenir qu’en cela, le sort réservé aux secteur se distingue radicalement des contraintes imposées aux intervenants industriels déjà intégrés au système d’échange des permis européen EU-CTS puisque ces derniers, directement soumis au Protocole de Kyoto, doivent à ce titre réduire globalement leurs émissions de 8% par rapport aux volumes de rejet constatés en 1990. Très critique sur la question, le Parlement – et un peu plus précisément le Parti Populaire Européen des rangs duquel provient le rapporteur allemand, M. Peter Liese – a fait observer que les émissions de CO2 de l’aviation civile avaient pratiquement doublé au cours de la période. Ce constat est conforme à une analyse d’impact réalisée par la Commission, et dont les conclusions furent présentées au mois de décembre 2006 (SEC(2006) 1685) : il y est explicitement admis que « les émissions de GES produites dans l’Union européenne par l’aviation internationale ont augmenté de 87% entre 1990 et 2004 » (p. 4).

En pratique, la Commission proposait de faire en sorte que les émissions du transport aérien soient stabilisées, à compter du 1^er janvier 2011, sur un volume de rejet correspondant à ce « cap » observé de 2004 à 2006 ou, pour reprendre les termes de la proposition de directive, « à 100% de la somme des émissions historiques du secteur de l’aviation »[6]. En première lecture le parlement proposa d’adopter non pas simplement un objectif de stabilisation, mais bien une réduction de 10% par rapport à cette valeur. Au mois de décembre 2007, toutefois, le Conseil des ministres est revenu à la proposition antérieure et au scénario de la stabilisation quantitative aux niveaux moyens de la période de référence (« average 2004-2006 levels… »), tout en décalant la date de prise d’effet d’un an, soit à compter de 2012 et non plus 2011 comme l’avait prévu le Parlement et la Commission.

Base de calcul et méthodologie en vue de l’attribution des quotas d’émission aux compagnies aériennes

Il existe fondamentalement, pour calculer le montant des permis de rejets (allowances), trois méthodes : se fonder sur le niveau historique des émissions (système dit de la clause d’antériorité ou « grandfathering »), procéder par voie d’étalonnage ou « benchmarking » en affectant gratuitement les quotas en fonction d’un critère d’efficacité et de réduction, ou vendre les quotas aux enchères (« auctioning »). Si la première et la troisième solution ne posent pas de problèmes de compréhension immédiats, il faut convenir en revanche que la méthode dite de « l’étalonnage » paraît bien nébuleuse pour le néophyte et justifie une brève explication. Dans le contexte qui nous occupe, cet « étalonnage » est une opération mathématique complexe consistant grossièrement à assurer une relation entre des valeurs indiquées par un appareil de mesure et des valeurs de référence observées sur un ‘étalon’ ainsi qu’au moyen d’un critère prédéterminé : envisagé de manière quelque peu simplifiée, au risque de susciter les critiques des initiés, on peut semble-t-il suggérer qu’il s’agit de définir une unité de mesure et d’étalonner ou régler différents appareils ou modalités de mesures sur cette unité – et ce en tenant compte de certains critères de variabilité emportant des dérives dites « systématiques » ou « de sensibilité » selon les situations. Amplement employées dans les modélisations, les méthodes d’étalonnage envisageables avaient été examinées, dans le cas présent, lors de la troisième réunion du groupe de travail « aviation » tenues les 16 et 17 février 2006 ; dans ce contexte l’Association des lignes aériennes européennes (AEA), mais aussi le cabinet de consulting et d’ingénierie néerlandais CE Delft avaient respectivement suggéré des méthodes de calculs[7].On relèvera par ailleurs et plus simplement que si les deux premières méthodes reviennent à procéder à des attributions à titre gratuit, le recours aux enchères, par définition, conduit les industriels à faire l’acquisition de quotas à titre onéreux. Dans sa « résolution non législative » de juillet 2006 le Parlement s’était prononcé pour une affectation intégrale des quotas aux enchères, faisant observer que les autres méthodes – et notamment le « grandfathering » - avaient pour effet paradoxal de récompenser les pollueurs en leur fournissant l’occasion, par la revente de quotas trop généreusement alloués, de réaliser des profits « tombés du ciel » et injustifiés (« windfall profits »). Les organisations écologistes étaient particulièrement favorables à cette option, le WWF faisant par exemple valoir que des enchères intégrales (full auctioning) permettraient de dégager, selon les scénarios, de 3,3 à près de 10 milliards d’euros annuellement. La Commission s’est quant à elle prononcée pour un panachage des solutions d’étalonnage et de mises aux enchères, en décidant notamment qu’ « un pourcentage fixe de la quantité totale de quotas sera allouée à titre gratuit sur la base d’un référentiel aux exploitants d’aéronefs qui introduiront une demande à cet effet »[8]. Reste que la question de la proportion des quotas respectivement distribués à titre gratuit et ouverts aux enchères a fait l’objet de divergences sensibles entre la Commission et le Parlement. Alors que la première proposait que seuls 10% des quotas fassent l’objet d’enchères le Parlement, en première lecture - et après avoir abandonné sa position initiale - proposait que 25% des permis d’émission soient affectés par ce moyen, tout en envisageant, pour l’avenir, une augmentation de cette proportion en fonction de l’évolution du niveau maximal de mise aux enchères pratiqué dans les autres secteurs industriels. L’arbitrage rendu par le Conseil au mois de décembre 2007 s’aligne sur la proposition de la Commission, à savoir donc : 10% aux enchères, le reste devant être affecté par calcul sur base de référentiel. En l’occurrence, le « référentiel » en question – autrement dit le critère de référence de l’étalonnage – devrait être fondé sur les émissions par tonne-kilomètre.

Affectation des revenus générés par les ventes de quotas aux enchères (« auctioning »)

La question de savoir à quelles formes d’action affecter les sommes provenant des ventes aux enchères s’est avérée constituer un autre point d’achoppement, à dire vrai d’autant plus prévisible que le Groupe de travail ne s’était pas attaché outre mesure à cette question dans le cadre de ses réunions. Au final, la proposition de directive se contentait de formuler des indications relativement générales en relevant que le produit des mises aux enchères devrait être employé « pour limiter les émissions de gaz à effet de serre, faciliter l’adaptation aux incidences du changement climatique, financer des travaux de recherche et développement en faveur de la limitation et de l’adaptation », (etc), la décision finale revenant en fait aux États membres – à charge pour ces derniers d’informer la Commission des mesures prises et financées par ce moyen. En première lecture le Parlement devait cependant canaliser plus étroitement l’emploi de ces fonds, en précisant qu’outre l’idée générique de les affecter à la lutte contre les changements climatiques et à l’adaptation à ces derniers, il conviendrait par ailleurs de les employer « pour diminuer les taxes et redevances sur les moyens de transport respectueux de l’environnement comme les trains et les autocars » (amendement 14). En décembre 2007, là encore, le Conseil est revenu à la position antérieure en soulignant que les crédits correspondants « devraient » (should…) être investis dans des mesures de lutte contre l’effet de serre, tout en laissant la discrétion de ces investissements aux États membres.

Liaison avec le système d’échange des permis d’émission européens

L’idée de procéder à une intégration stricto sensu des émissions de GES induites par le transport aérien au système d’échange européen n’allait pas de soi, car une autre option possible aurait aussi bien pu consister à développer un système « autonome » valable pour les seuls industriels du secteur – autrement dit pour les compagnies aériennes - et n’autorisant les échanges de permis d’émission qu’entre ces derniers : sur le plan terminologique ces deux options étaient respectivement désignées en tant que « système fermé » (autonome…) ou « système ouvert » (au marché existant). L’analyse d’impact de décembre 2006, comme avant elle la Communication de la Commission de décembre 2005, marquaient une nette préférence pour un système « ouvert » en vertu duquel les compagnies aériennes pourraient, le cas échéant, acheter des permis d’émission auprès d’autres secteurs industriels. La proposition de directive emprunte cette voie sans surprise, en soulignant expressément que les exploitants d’aéronefs pourront acheter des quotas « à d’autres secteurs relevant du système communautaire ». Dans la mesure où les compagnies aériennes devraient demeurer des « acheteurs nets » de crédits d’émission en raison de l’augmentation prévue du trafic aérien, il n’est pas exclu que la demande générée par l’intégration des transporteurs aériens au SCEQE entraîne une hausse du prix de la tonne équivalent-carbone sur le marché européen. On peut noter que l’analyse d’impact de décembre 2006 émettait des prévisions modérées à cet égard, estimant que le prix par quota pourrait s’inscrire dans une fourchette allant grossièrement de 30 à un peu plus de 40 euros à l’horizon 2020 (contre environ 20 euros à la fin de l’année 2007).

La question du rôle de l’OACI et la réaction américaine : la "guéguerre"...

Ainsi qu’on l’a signalé plus haut, c’est à l’OACI (en anglais : ICAO) qu’il revenait, selon les termes du Protocole de Kyoto, de gérer les émissions de gaz à effet de serre produits par l’aviation civile. Si l’Union Européenne se saisit néanmoins de la question, c’est à raison d’une carence constatée de l’organisation mondiale dans ce domaine. Reste à savoir si et dans quelle mesure ce grief est justifié – problème à propos duquel émerge aujourd’hui un sensible différend transatlantique, présentant d’importantes implications commerciales et juridiques.

La position européenne à la 36^ème session de l’Assemblée OACI . L’OACI ne dispose pas d’une direction sectorielle spécialement dédiée aux questions environnementales, mais plus modestement d’un « Comité de la protection de l’environnement dans l’aviation », le fameux CAEP. Celui-ci est un organe subsidiaire du Conseil de l’Organisation établi en 1983, mais il s’agit en l’occurrence d’un organe restreint et non pas plénier, de sorte que seule une partie des 190 États membres de l’Organisation y participent effectivement. Toujours est-il que la volonté de « Limiter au minimum l’incidence néfaste de l’aviation civile mondiale sur l’environnement » figure, sous cette formulation, parmi les six « objectifs stratégiques » composant la trame du programme de travail de l’Organisation pour la période 2005 à 2010. Il y est un peu plus précisément question de « limiter ou réduire l’incidence des émissions de gaz à effet de serre provenant de l’aviation sur le climat à l’échelle mondiale », et pour ce faire de coopérer avec les organes compétents du Protocole de Kyoto. Par ailleurs l’Assemblée générale de l’Organisation a adopté, en 2001, la résolution 35-5 (« incidence environnementales de l’aviation civile sur l’atmosphère ») qui souligne l’opportunité d’adopter préférentiellement des « mesures fondées sur le marché », y compris la mise en place d’un marché mondial d’échange des crédits d’émission, pour réduire les émissions du secteur. Il ne s’agit là cependant que d’une position de principe à valeur programmatique ou prospective car, comme devait d’ailleurs le relever la Commission dans les considérants introductifs de la proposition de directive, aucun instrument juridique de « droit dur » ne vient détailler cette proposition dans le contexte de l’OACI[9]. L’Assemblée de cette dernière devait néanmoins examiner plus avant la question dans le cadre de sa 36^ème session, organisée au mois de septembre 2007 après que le CAEP ait tenu sa septième session en février de la même année.

L’Union européenne n’est pas partie en tant que telle à l’OACI, mais chacun de ses États membre y siège à titre individuel. Pour assurer la cohésion des positions européennes à l’OACI, le Conseil « Transport, télécommunication et énergie » réuni en juin 2007 devait déterminer une position commune dont il ressortait qu’en dépit de l’accent mis par l’Organisation sur la mise en place progressive d’un marché ouvert et mondial d’échange des permis d’émissions, aucun progrès substantiel en ce sens n’avait été accompli ; par voie de conséquence le même document invitait les pays européens à formuler une réserve à l’égard de toute conclusion qui ne ferait qu’entériner le status quo[10]. Or c’est précisément ce scénario qui s’est vérifié à Montréal : les États membres de l’Union Européenne, mais aussi plusieurs autres pays – formant en l’occurrence un bloc de 42 délégations – ont opposé une réserve formelle aux termes d’une résolution relative aux fameuses « mesures fondées sur le marché », dont l’une des dispositions appelait les États membres à s’abstenir d’étendre tout système d’échange des émissions aux aéronefs d’opérateurs de pays tiers « sauf sur la base d’accord mutuel entre les pays concernés » (« except on the basis of mutual agreement between those states »). En l’absence de réserve cette disposition aurait eu pour conséquence d’empêcher l’Union d’avancer seule et, si l’on peut dire, d’ « exporter » le système EU-CPS aux opérateurs étrangers dont les flottes fréquentent le vieux continent.

Sur les plans politiques et juridiques, et plus précisément du point de vue du droit international, la péripétie – si c’en est une – n’est pas sans intérêt : car après tout il s’agissait bien, pour une organisation intergouvernementale (fût-elle d’ « intégration »), de constater en l’occurrence la carence d’une autre organisation et de pallier l’absence d’initiative normative de cette dernière. De fait, les opinions émises à cet égard par les membres des délégations européennes sont nettement tranchées et témoignent d’une sévérité inhabituelle à l’égard d’une organisation internationale. Ainsi en témoignent les déclarations du directeur général de l’aviation civile du Portugal, pays assurant alors la présidence de l’Union (« …nous estimons que l’OACI a renoncé au rôle de meneur qui lui avait été attribué dans le Protocole de Kyoto »), ou bien encore celle du Commissaire « transports », M. Jacques Barrot (« L’OACI a grandement contribué à l’amélioration de la sécurité du transport aérien, mais en ce qui concerne les émissions de l’aviation, son action est tout simplement insuffisante »). Ces déclarations ne fournissent néanmoins qu’un écho immédiat aux termes officiels de la réserve, non moins sévères à l’égard de l’organisation mondiale ainsi qu’il est permis d’en juger :

« Il est regrettable, comme nous avons pu le constater lors de cette 36^ème assemblée, que l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), dix ans après avoir été invitée par la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) à prendre de mesures visant à limiter ou à réduire les émissions, n’ait pu définir les éléments essentiels de cette stratégie globale. En effet, le programme soumis pour adoption à l’assemblée est trop modeste, fragmentaire et peu réaliste quant aux mesures fondées sur le marché (…) Bien que disposés et prêts à continuer à prendre part aux activités de l’OACI en faveur de la diminution des émissions aéronautiques, les quarante-deux Etats membres de la Communauté européenne et de la CEAC ne peuvent qu’exprimer, avec la plus grande vigueur, leur profonde déception quant au manque d’ambition et de mesures concrètes dont souffrent les résolutions [de l’OACI] »[11].

Par comparaison, les ONGs environnementales en pointe sur le sujet devaient adopter pour l’occasion des points de vue à peine moins diplomatiques, à l’instar de la Fédération Européenne pour le Transport et l’environnement (T&E) dont un chargé de campagne allait estimer qu’ « après une décennie honteuse d’obstruction et d’inaction l’OACI devait être privée de ses responsabilités environnementales »[12].

Réactions à la réserve des « 42 ». La position US.

Un tout autre son de cloche émane cependant d’autres acteurs, à savoir les transporteurs aériens d’un côté et les États-Unis de l’autre. Les premiers, réunis au niveau international dans le cadre de l’International Air Transportation Association (IATA) - laquelle comporte plus de 200 compagnies – critique de manière virulente l’initiative européenne. Son directeur général Giovanni Bisignani fustige l’approche unilatérale de l’Union (« Europe’s go-it-alone approach »…) et réclame l’instauration d’un système d’échange véritablement mondial et non plus seulement « rayonnant » à partir du vieux continent. De leur côté les Etats-Unis ont fait savoir, par l’entremise de l’ambassadeur U.S auprès de l’Union, M. Clayland Boyden Gray, qu’à leur sens l’Europe n’avait « pas autorité » pour adopter le dispositif prévu et que l’affaire finirait « en justice » - sans qu’il soit précisé à ce stade si la formule désigne la justice US, le recours à un arbitrage commercial international ou encore la saisine de l’organe de règlement des différends de l’OMC. Cette position ne fait que rejoindre l’opinion déjà émise précédemment par une représentante de la Federal Aviation Administration (FAA), Sharon Pinkerton, qui avait procédé à une visite auprès de la Commission européenne dès le mois de novembre 2005 avant d’estimer que « les compagnies américaines ne doivent pas être incluses dans le système d’échange de quotas », et qu’il convenait de « continuer à utiliser le forum qu’offre l’Assemblée de l’OACI » . Aucune réaction officielle émanant du département des transports (US department of transportation) n’a en revanche pu être identifiée.