Nicolas Hulot proposait récemment que le G8 décide de créer un fonds mondial pour les forêts (Le Figaro, 25/06/2007) dont l’objectif serait de réduire la déforestation tropicale responsable de 20 à 25 % des émissions de CO₂ de la planète. Le président brésilien Lula avait fait une proposition semblable un peu avant, celle d’un fonds international contre la déforestation (AFP, 04/06/2007). De telles propositions s’inscrivent dans le cadre des discussions entamées depuis quelques années dans les différentes instances de la Convention Climat, sous le vocable de « déforestation évitée ». L’idée semble très simple : elle consiste à rémunérer les pays en développement qui réduisent la déforestation sur une période donnée. Ces pays ne sont pas tenus à des réductions chiffrées de leurs émissions de gaz à effet de serre par le protocole de Kyoto, et ils ne participent à l’effort collectif qu’à travers le « mécanisme de développement propre » (MDP), c’est-à-dire de projets de réduction des émissions pour lesquels leurs promoteurs peuvent être rémunérés, sous certaines conditions, par des « crédits carbone ». La conservation des forêts n’est pas éligible à ce mécanisme, et seuls des projets de plantation d’arbre le sont, en théorie. Une plantation forestière absorbe du CO₂, mais elle peut également le relâcher très rapidement, en cas d’incendie par exemple. Pour prendre en compte cette « non permanence », on a créée une catégorie spéciale de « crédits carbone », des crédits « temporaires », dont la valeur de marché est inférieure aux crédits « permanents » obtenus dans des projets MDP dans le domaine énergétique. Or, mis à part le Fonds BioCarbone de la Banque Mondiale, aucun acheteur potentiel n’est intéressé par ces crédits à la valeur incertaine et qu’il faudra de toutes façons remplacer plus tard par des crédits « permanents ». Résultat : le MDP « forestier » est un échec, avec un seul projet enregistré sur près de 700 existants.

Réduire la déforestation (tropicale) est bien plus intéressant : on évite des émissions et on préserve la biodiversité. D’où l’idée de la « déforestation évitée », qu’il conviendrait de rémunérer pour inciter les pays à agir en ce sens. Mais comment mesurer ces « réductions » ? La plupart des propositions en discussion parlent de déterminer un scénario de référence correspondant à un niveau de déforestation tendanciel dans un scénario d’inaction (‘les affaires comme d’habitude’), et de constater à l’issue d’une période d’engagement (qui pourrait être 2013-2017) la déforestation réelle pour en déduire le bilan en terme de solde, positif ou négatif, d’émissions de CO₂ par rapport au scénario de référence.

Pour fabriquer un scénario de référence, deux solutions peuvent être envisagées : adopter soit une référence fondée sur un taux de déforestation antérieur, soit une projection s’appuyant sur le scénario le plus probable en l’absence de mesures spécifiques pour réduire la déforestation. Les deux solutions sont porteuses de difficultés. Se référer au passé suppose que les trajectoires de déforestation des différents pays seront constantes dans le temps. Or, il y a peu de raisons pour qu’une telle hypothèse soit vérifiée. D’abord parce que les pays ont des taux de déboisement liés à leur niveau de développement et au point atteint dans la transition démographique, ou qui s’infléchissent sous l’effet de la raréfaction des forêts. En Indonésie et en Malaisie, les grandes forêts de plaine ont été massivement converties ces deux dernières décennies en plantations de palmiers à huile ou autres spéculations agricoles. Les grands massifs restants tendent à se situer dans les zones montagneuses ou dans des régions éloignées, plus coûteuses à exploiter et à convertir. C’est d’ailleurs à propos de tels pays que le mécanisme de déforestation évitée révèle ses premières faiblesses : qui pourrait comprendre que ces pays soient « récompensés » alors que le modèle de développement qu’ils ont suivi s’est accompagné d’une destruction à grande échelle des forêts naturelles parmi les plus riches du monde ? A l’opposé, les pays du Bassin du Congo connaissent des taux de déboisement relativement modestes, non grâce à une quelconque « bonne gouvernance », mais du fait d’un mauvais état des infrastructures et de la faible attractivité de cette région pour des investissements agricoles. Dans l’immense Congo-Kinshasa, le taux de déforestation annuel est de 0,26%, mais il ne fait guère de doute que si la situation politique se stabilise, la remise en état des infrastructures routières et la reprise d’investissements privés entraîneront une hausse de la déforestation – au moins à court terme.

Si l’on renonce à utiliser les données du passé, il faut tenter de prédire la déforestation future à partir de l’évolution anticipée d’un certain nombre de variables clés. Or, les taux de déboisement ne sont pas seulement influencés par des facteurs relativement prévisibles tels que la démographie ou les infrastructures routières. Ils le sont aussi par des phénomènes aléatoires comme les conflits (qui entraînent des migrations), les fluctuations des cours des grandes commodités agricoles, les changements de parité monétaire ou les variations climatiques (qui accroissent les risques d’incendie à grande échelle et influent fortement sur la déforestation). La fiabilité des scénarios prédictifs est donc limitée.

Pour contourner ces difficultés, certaines propositions envisagent simplement de fixer avec les gouvernements concernés un objectif quantifié à atteindre, et de les rémunérer en conséquence. Mais il y a grandes chances que, pour faire participer les pays du Sud, les objectifs alloués soient très généreux afin que soit forte la probabilité que le pays soit gagnant. Le risque est de devoir rémunérer des réductions de déforestation qui seraient survenues même en l’absence de tout mécanisme incitatif (critère d’additionnalité). D’où de fortes oppositions à ce que les « crédits » versés soient de même nature (fongibilité) que ceux prévus par le Protocole de Kyoto : un afflux massif de crédits douteux issus de la « déforestation évitée » tendrait à faire baisser le prix des permis d’émissions. Le principe d’un « fonds mondial pour les forêts » évite ce risque, mais celui de la rémunération de réductions fictives reste entier. Qui sera rémunéré et pour quoi ? Payer les gouvernements peut être efficace, si l’on peut imputer sans ambiguïté des résultats tangibles à l’action publique, par exemple la réduction des « conversions » (déboisement) forestières légales dans un pays comme l’Indonésie. Financer la réorganisation des systèmes de contrôle forestier peut s’avérer déterminant, même si cela ne se mesure pas directement en nombre d’hectares non déboisés. Mais payer les gouvernements pour la simple application des lois existantes peut avoir de graves effets pervers et ouvrir la voie à des formes de chantage étatiques (« payez où je laisse détruire mes parcs nationaux »). Rémunérer les populations locales est indispensable, mais il est sans doute plus réaliste de les aider à modifier leurs systèmes agricoles que de les payer à être les « jardiniers-conservateurs » de la forêt.

Parmi les nombreuses possibles, une mesure efficace pourrait être adoptée très rapidement, et constituerait une forte incitation à l’amélioration de la gestion forestière tropicale : baisser les taxes forestières pour les permis et concessions « éco-certifiées » (par le FSC [1], par exemple). Les gouvernements du Sud sont réticents à prendre une telle mesure qui diminuerait leurs recettes avec l’accroissement des surfaces certifiées. Sauf si ces pertes sont compensées par un fonds comme celui proposé. Dans tous les cas, l’efficacité demande de sortir de la logique de la rémunération des États sur la base d’un résultat brut (sans regard pour l’impact réel des politiques publiques) au profit d’un ensemble de mesures intelligentes dont les effets peuvent être moins apparents mais qui agissent sur le long terme.