Le 22 mai 2008, à l’occasion de la journée mondiale de la biodiversité, le Ministère de l’environnement – encore désigné par l’abréviation MEDAD en attendant peut-être que celle-ci ne change – a publié un fort intéressant rapport à mi-parcours sur la Stratégie nationale de la biodiversité. Ceci fournit l’occasion de se pencher sur un instrument lancé en 2004, resté plutôt discret depuis lors, et qui n’a été que peu décrit dans les médias. Ce qu’on comprend mieux, à dire vrai, quand on s’engage dans les méandres assez sinueux du dispositif. Tentative de débroussaillage (et de compréhension).

Une parenté attentive : la Convention sur la diversité biologique 
Commençons par les antécédents. La stratégie nationale pour la biodiversité est officiellement « la réponse de la France à la demande faite par la Convention sur la diversité biologique aux Etats Parties de mettre en place des stratégies nationales ». Cette Convention regroupe aujourd’hui 191 Etats, la France ayant pour sa part ratifié le texte au mois de janvier 1994. Ainsi qu’on peut s’en douter, la Convention est en pratique animée et contrôlée par une conférence régulière des Etats parties – une COP, dans le jargon diplomatique – dont l’ampleur n’a pas grand-chose à envier à celle des Conférences climat. Il en résulte que les dispositions de la convention sont en quelque sorte «  vivantes » et se trouvent complétées, selon que de besoin, par tout un ensemble de décisions, recommandations et autres plans d’actions. Dans le cas présent par exemple, l’idée de faire adopter par les pays participants une stratégie de protection de leur biodiversité respective figurait bien dans l’article 6 de la Convention, mais elle se trouve déclinée dans diverses décisions ultérieures dont les décisions VI/26 et VI/27. La première est intéressante car elle portait adoption, en avril 2002, d’un « Plan stratégique pour la convention » composé d’une série de buts à atteindre « en vue d’assurer d’ici à 2010 une forte réduction du rythme actuel de perte de diversité biologique »[1] - l’échéance à l’horizon 2010 ayant par la suite été réaffirmée au sommet de Johannesburg. Parmi ces buts ou objectifs, deux concernaient plus spécialement les stratégies nationales : le n°2 («  les parties ont amélioré leurs capacités financières, humaines, techniques etc… »), et le n°3 (« les stratégies et plan d’action nationaux (…) servent de cadre efficace pour la mise en œuvre des objectifs de la Convention  »). Depuis lors, en tous cas, la question des stratégies nationales reste dans le collimateur des Etats parties à la convention qui parlent à ce sujet – manie de l’acronyme oblige – de NBSAPs (national biodiversity strategies and action plans) ; tout ceci pour dire que la stratégie « biodiversité » d’un pays peut faire l’objet d’appréciations plus ou moins critiques dans cette enceinte, ou du moins prêter à discussion. C’est toujours vrai : la convention « Dibio » a par exemple organisé, assez récemment, un colloque régional sur les stratégies européennes tenu sur l’île de Vilm en Allemagne au mois d’avril 2008.

Un emboîtement de stratégies et de plans d’action

Parenté de la Convention de Rio, donc, mais aussi cousinage avec un autre instrument largement analogue, à portée purement nationale cette fois : la stratégie nationale de développement durable (SNDD). A en croire la présentation faite sur le site Internet du ministère, la stratégie biodiversité est « intégrée » à la stratégie de développement durable, elle-même lancée en juin 2003, qui se présente concrètement sous la forme d’un ample document d’à peu près 150 pages[2]. Intégration qui n’est pas aisée à l’usage car les deux instruments mettent en jeu un vocabulaire très proche : ainsi la SNDD comporte-t-elle dix « programmes d’action » alors que de son côté la SNB se compose, pour sa partie « opératoire », de dix « plans d’action sectoriels » ou PAS dont on donnera la liste plus bas ; de surcroît il est question dans les deux cas d’ « indicateurs ». Il faut donc bien prendre garde à ne pas confondre.

Risque de confusion encore accru, d’un certain point de vue, si on rajoute à cela le Grenelle de l’environnement. Dans le cadre du Grenelle, en effet, le sujet « biodiversité » faisait l’objet du groupe thématique numéro 2, lequel allait adopter – au stade de la synthèse des travaux et de l’exposé des mesures principales – une synthèse en 4 axes regroupant un « référentiel » de 119 mesures. Celles-ci, et c’est heureux, paraissent globalement compatibles avec le contenu de la SNB ; on en retrouve logiquement la substance dans la loi d’orientation dite « Grenelle 1 » présentée par Jean-Louis Borloo le 30 avril dernier. A y regarder de plus près, on s’aperçoit d’ailleurs que cette loi – au sein de laquelle la biodiversité fait l’objet du titre II, articles 20 à 28 – promet d’ailleurs quelques nouvelles péripéties, en ce sens que l’article 20 prévoit une « déclinaison régionale concertée » de la stratégie pour la biodiversité, et au-delà encore une « stratégie nationale de création d’aires protégées ». Ouf !

L’Europe en embuscade

A ce stade, et sans même être entré dans le vif du sujet, on est en droit de se dire que notre SNB s’inscrit dans un contexte juridico-politique fort complexe. Au risque de désespérer le lecteur (mais certainement pas de le surprendre…), il faut dire que l’Union Européenne ajoute encore ses propres instruments à cet ensemble. Pour l’heure l’Union intervient essentiellement, dans ce domaine, sous la forme de communications de la Commission ayant plus ou moins valeur de plan d’action et renvoyant, selon les sujets abordés, à des instruments plus « fermes » comme par exemple les directives « oiseaux » (1979) et « habitats » (1992), ainsi qu’au système Natura 2000. Le problème analytique repose, à première vue, sur la succession chronologique de ces communications. Il en existe en effet tout un ensemble, dont on peut présenter rapidement les références :

• la communication com(1998)42 du 4 février 1998 ;
• la communication com(2001)162 final du 27 mars 2001 ;
• la communication com(2003)572 du 1^er octobre 2003 ;
• la communication com(2005)670 du 21 décembre 2005 ;
• la communication com(2006)216 du 22 mai 2006.

Fort heureusement, nul n’est besoin pour qui veut comprendre les grandes lignes de l’édifice de décortiquer tous ces textes : mieux vaut, en bonne logique, se concentrer sur les communications de 2005 et surtout sur celle de 2006, laquelle met en place un plan d’action communautaire intitulé « Enrayer la diminution de la biodiversité à l’horizon 2010 et au-delà – Préserver les services écosystémiques pour le bien-être humain ». Le point important, sans entrer dans le détail, réside dans la circonstance que l’UE épouse, là encore, le vocabulaire et les concepts de la Convention sur la biodiversité qu’elle a d’ailleurs ratifié en 1993. C’est donc très logiquement qu’on retrouve ici l’échéancier à 2010 – quoique la communication de décembre 2005 aie un temps évoqué un objectif à plus long terme sur 25 ans – et quelques concepts familiers à ceux qui se seront penchés sur la Convention de Rio : notamment la mise en place d’un « centre d’échange de la communauté européenne » (EC-CHM), désigné dans le contexte de la Convention en tant que « clearing-house mechanism », que tous les autres Etats parties sont également conviés à mettre en place. Par ailleurs, et s’agissant au final d’un plan d’action communautaire, la communication de 2005 prévoit l’élaboration de toute une batterie d’ « indicateurs » censés constituer le tableau de bord de cet ensemble ; et il n’est peut-être pas inutile, dans un autre ordre d’idées, de signaler que la communication / plan d’action de mai 2006, articulé autour de dix «  objectifs prioritaires d’action », comporte un intéressant volet sur l’adaptation de la biodiversité européenne aux changements climatiques[3].

La stratégie nationale : forme…

Comme rien n’est décidément simple autour de la SNB, celle-ci était supposée se composer de deux parties… qu’on ne parvient jamais à reconstituer en pratique : en février 2004, en effet, la ministre Roselyne Bachelot présentait un texte dont il était précisé – dans le contexte de l’époque – qu’il serait complété quatre mois plus tard par une « seconde partie ». Il s’agit pour une fois d’un faux problème car les versions communément diffusée sur le web constituent généralement la version consolidée et « finale » du texte : ainsi en va-t-il de la version livrée sur le site du MEDAD[4], qui se présente comme un texte d’une cinquantaine de pages. Il y est précisé que la stratégie nationale comporte quatre axes d’action : «  mobiliser tous les acteurs », « reconnaître sa valeur au vivant », «  améliorer la prise en compte par les politiques publiques » et «  accroître la connaissance scientifique ». Assez curieusement, ces quatre piliers ne sont décrits que « tardivement » dans le texte, à partir de sa page 29. Ce n’est pas étonnant en soi car la première partie du document, largement descriptive, dressait un état des lieux de l’état de la biodiversité nationale sur lequel le récent rapport à mi-parcours fait d’ailleurs logiquement le point, les données provenant dans un cas comme dans l’autre, dans une très large mesure en tous cas, du passionnant travail réalisé par l’Institut Français de l’Environnement (IFEN) basé à Orléans. Il n’est d’ailleurs pas inutile de se pencher sur la partie descriptive, car des notions dont on parle beaucoup aujourd’hui s’y trouvaient déjà évoquées : c’est le cas de la fameuse trame écologique (p.23) qui n’est d’ailleurs pas définie très clairement en dépit d’un soutien cartographique de l’IFEN.

On peut, au reste, éprouver une certaine perplexité quand on « fouille » un peu le contenu des quatre axes d’action : car la description de ces derniers revient surtout à opérer des renvois vers des instruments déjà existants. Exemple avec l’axe numéro 2 relatif aux politiques publiques : celui-ci se compose à son tour de tâches plus précises, comme « financer la politique du patrimoine naturel et paysager », ce qui semble fort concret. Mais les quelques paragraphes consacrés à la question évoquent l’exploitation d’outils opérationnels existants comme les agendas 21 locaux, les « pays », ou encore les chartes forestières du territoire… sans trop creuser la question du financement proprement dit.

…contenu

Alors, où se trouve la « substantifique moelle » de la stratégie nationale de la biodiversité ? Elle est à rechercher non pas dans le texte de 2004 mais dans son volet de mise en oeuvre pratique, qui n’est autre qu’une série de plans d’action spécifiques (PAS) dont chacun sont pilotés par un ministère compétent (qui n’est pas forcément le MEDAD, au grand dam des environnementalistes). Ces plans, au nombre d’une dizaine, ont été adoptés en deux temps – novembre 2005 et septembre 2006 – de sorte que leur présentation, si on tient compte de ces dates et du ministère de tutelle, répond au panorama suivant :

• PA patrimoine naturel medad 23/11/2005
• PA agriculture ministère agriculture MAP 23/11/2005
• PA mer secrétariat général de la mer 23/11/2005
• PA infrastructures de transports ministère transports 23/11/2005
• PA urbanisme min. équipement 23/11/2005
• PA projets de territoires délégation interministérielle DIACT 23/11/2005
• PA international ministere des affaires étrangères 23/11/2005
• PA forêts MAP (agriculture) 27/07/2006
• PA recherche min. enseignement supérieur & recherche 27/07/2006
• PA outre-mer ministère de l’outre-mer 27/09/2006

A côté de cette liste, il faut encore mentionner qu’un PA tourisme est «  dans les cartons » mais que son élaboration connait apparemment quelques retards : son comité de rédaction a tenu une première réunion en janvier 2007, suivi de plusieurs sessions par la suite, sans toutefois que l’instrument correspondant ne soit entré en vigueur aujourd’hui (du moins ne figure-t-il pas dans le récent rapport à mi-parcours de mai 2008).

Impossible bien entendu de décrire par le menu le contenu de tous ces plans. On se bornera à signaler qu’ils se présentent évidemment sous la forme d’un texte d’ampleur variable, et que leur contenu – à dire vrai – présente au premier abord une qualité non moins variable. Ce travers a d’ailleurs été tout récemment épinglé par l’Union mondiale pour la nature (UICN) qui relevait, en marge de la publication du récent rapport, que si certains PAS ont permis d’obtenir des avancées concrètes (comme ‘mer’ et ‘forêt’) d’autres en revanche ne fonctionnent pas : parmi ces mauvais élèves figureraient les PAS « territoires », «  outre-mer » et « recherche », de même (mais dans une mesure un peu moins préoccupante) que les plans « urbanismes et infrastructures ». Le Comité français de l’UICN estime, de manière plus générale, que « la stratégie n’a pas également reçu le portage politique nécessaire et n’associe pas assez l’ensemble des acteurs, en particulier les collectivités locales, les associations et les entreprises » [5] .

Ce qu’on peut signaler, c’est qu’à l’évidence les habitudes ministérielles, les cultures « maisons » et la teneur de programmes initiés avant la finalisation des PAS jouent à certains égards un rôle de frein. C’est assez patent dans le cas du PAS « infrastructure de transports »[6], dont les références sont de surcroît un peu nébuleuses : ainsi le plan désigne-t-il comme référence d’encadrement la stratégie nationale de développement durable et non pas la stratégie biodiversité, cédant en cela au risque de confusion évoqué plus haut ( !? – v.p.4). De plus, le même PAS se conforme d’emblée à un programme de développement d’infrastructures arrêté par le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT), lequel « planifie la réalisation des infrastructures de transport à long terme (horizon 2025) » en actant au passage la réalisation de 35 projets d’infrastructures : sauf à verdir radicalement ces derniers, la messe est dite, et il va de soi qu’on chercherait vainement dans cet instrument de quoi fonder un moratoire sur la construction d’autoroutes !

… et valeur juridique
On peut par ailleurs – et ce n’est pas un questionnement vain – s’interroger sur la valeur juridique des stratégies du type SNB et SNDD. En première analyse ces textes, de même d’ailleurs que les PAS, présentent le caractère de simples plans d’actions prospectifs, orientant les démarches de l’Etat et, dans une mesure secondaire, des collectivités territoriales. La question est dès lors simple : un justiciable – par exemple une association de protection de l’environnement – peut-il s’en prévaloir devant le juge, en faisant valoir par exemple (hypothèse d’école) que la construction d’une autoroute entre, mettons, Langon et Pau en Gironde est peu compatible avec l’établissement d’une « trame écologique », pas plus qu’avec l’un des sous-objectifs de la SNB – « valoriser et gérer les territoires de façon durable » - de même d’ailleurs qu’un tel chantier est certainement contraire à l’objectif consistant à « éviter le plus possible les zones à fort enjeux (écologique) dès les phases amont de conception des projets », pourtant inscrit noir sur blanc et en ces termes dans le PAS « infrastructures » (p.7) ?

On le sait, théoriquement le juge n’accepte de connaître que le droit « dur ». Ceci reste globalement vrai dans le domaine environnemental qui n’a d’ailleurs pas vocation à constituer une exception, en dépit de la fameuse charte de l’environnement « adossée » à la constitution, dont les termes se réfèrent d’ailleurs à plusieurs reprise au respect premier de la loi proprement dite – comme dans son article 3 («  Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences »). Le problème, ici, provient de ce que la SNB se situe globalement « en amont » de la législation substantielle bien qu’un simple coup d’œil aux plans d’action sectoriels suffise à montrer que ces derniers mentionnent allègrement des textes de loi ou de règlements – encore que de manière prudente. Un travail intéressant consisterait donc à « superposer » ou à comparer la substance des dix PAS au contenu de la loi « Grenelle 1 ». Mais par-delà cet exercice laborieux il faut noter que le droit n’est pas une matière morte et que ses limites sont fluctuantes : sans patauger dans la théorie juridique, indiquons juste pour finir que d’autres institutions, comme le principe de l’opposabilité de sa doctrine à l’administration (surtout employée en matière fiscale, il est vrai) ouvrent des pistes qui méritent d’être explorées. A suivre…

Pour consulter les décisions de la COP de la convention, direction : http://www.cbd.int/decisions/ . Le site, très ergonomique, offre des traductions des textes en six langues…

[2] À télécharger sur : http://www.ecologie.gouv.fr/IMG/pdf/sndd-2.pdf (ministère de l’environnement).